Präsenzveranstaltung der FernUniversität Hagen "Vergleichende Politikwissenschaft", 16.-18. April 1999 in Castrop-Rauxel

Teil III: Föderalismus

Im dritten Teil der Präsensveranstaltung sollen vertikale Strukturprinzipien westlicher Demokratien besprochen und verglichen werden. Hierbei sind Einheitsstaaten (z. B. Frankreich oder Großbritannien) und  föderale Systeme zu unterscheiden. Einheitsstaaten können allerdings auch dezentralisiert werden. Dezentrale Einheitsstaaten zeichnen sich dadurch aus, daß die obersten Staatsorgane zwar grundsätzlich über sämtliche Kompetenzen verfügen, sich aber freiwillig auf prinzipielle Entscheidungen (Rahmensetzungen) beschränken. Im Prozeß der Dezentralisierung wird die Kompetenz zur Regelung von Detailfragen im Rahmen der zentralstaatlichen Vorgaben an nachgeordnete Körperschaften und Organe abgetreten. Da aber die Zentrale nach wie vor grundsätzlich über sämtliche Kompetenzen verfügt, können die Handlungsspielräume der unteren Ebenen jederzeit eingeschränkt oder zurückgenommen werden.

Der Begriff des "Föderalismus" weist vielfältige Dimensionen auf. Föderale Staatsstrukturen haben unterschiedliche historische Hintergründe und Ziele, nämlich z. B.

• Dekolonialisierungsprozesse (USA, Australien, Kanada)

• Abgrenzung von den USA (Kanada)

• Garantie des nationalen Dualismus von Anglo- und Frankokanadiern (Kanada)

• lokale/kantonale Autonomie (Schweiz)

• kulturelle Vielfalt (Schweiz)

• Marktintegration (Schweiz)

• Sicherheitsbedürfnisse (Schweiz)

• Umgang mit der kulturellen Fragmentierung zwischen Flamen und Wallonen und Reaktion auf eine Verschiebung des ökonomischen Gewichts zwischen den beiden Regionen (Belgien)

• Ergebnis von Kriegen (Schweiz, Habsburger Doppelmonarchie als Vorläufer Österreichs 1920 und Nordeutscher Bund/Kaiserreich)

• Kulturelle Vielfalt (BRD, aber nicht zentral)

• historische Tradition monarchischer Einzelstaatlichkeit bei hegemonialer Position Preußens (BRD)

• Verhinderung totalitärer Gleichschaltung (die deutschen Länder wurden mit Ausnahme Bayerns sowie der Stadtstaaten HH und HB nach 1945 von den Besatzungsmächten im Zuge der Zerschlagung Preußens willkürlich geschaffen)

• Reaktion auf tradierte regionale Strukturen ("historische Nationalitäten" Spanien)

• Dezentralisierung nach Franko als Reaktion auf Totalitarismus und Unterdrückung der historischen Nationalitäten (Spanien)

Damit zusammenhängend unterscheiden sich Föderalstaaten auch im Hinblick auf ihre institutionelle Ausgestaltung. Die folgende Definition ist daher nur eine mögliche Begriffsbestimmung unter vielen:

"Unter Föderalismus versteht man heute fast ausschließlich ein Struktur- und Organisationsprinzip von politischen Systemen, in denen mehr oder weniger selbständige Glieder zu einem übergeordneten Ganzen zusammengeschlossen sind, in denen also das bündische Prinzip oder der Bund die Grundlage der Staatsorgainsation sein soll [...] In der Bundesrepublik wird Föderalismus zudem meist auf seine staatsrechtliche Komponente, den Bundesstaat reduziert [...]"
Kilper, Heiderose/Lhotta, Roland, 1996: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland (Grundwissen Politik Band 15/Kurs der FernUniversität Hagen). Opladen: Leske + Budrich, 31.

Für eine weitere Diskussion der Dimensionen des Föderalismus und eine vergleichende Darstellung der Gemeinsamkeiten und Unterschiede der acht westlichen Föderalstaaten (Australien, Belgien, Deutschland, Kanada, Österreich, Schweiz, Spanien und USA) ist folgender Aufsatz zu empfehlen:

Schultze, Rainer-Olaf 1992: Föderalismus, in: Schmidt, Manfred G. (Hrsg.): Die westlichen Länder. Lexikon der Politik, Band III, München: Beck, 95-110. (nicht im Reader zu der Veranstaltung enthalten)

Die konkrete Verwendung des  Föderalismusbegriffs in der Literatur ist aber umstritten. Eine Auflistung möglicher Kriterien des föderativen Systems findet sich bei:

Laufer, Heinz, 1996: Zur Situation des deutschen Föderalismus, in: Ammon, Günther u. a. (Hrsg.): Föderalismus und Zentralismus: Europas Zukunft zwischen dem deutschen und dem französischen Modell. Baden-Baden: Nomos, 45-53. (im Reader zu der Veranstaltung enthalten)

In einem engeren Sinn bezeichnet Föderalismus nur Bundesstaaten. Andere Autoren wenden den Begriff auch auf Staatenbünde an. In der Realität sind die Übergänge zwischen Allianzen, Föderalstaaten und Einheitsstaaten oft fließend, wie die folgende Übersicht verdeutlicht:

Übersicht: Kontinuum föderaler Strukturen

Leicht geändert aus: Schultze, Rainer-Olaf 1985: Das politische System Kanadas im Strukturvergleich. Bochum: Brockmeyer, 65.

Föderalistische Strukturen können historisch, ethnisch, geographisch oder zweckrational (funktional) gerechtfertigt werden. Sie zielen auf die Erhaltung historischer Vielfalt und Eigenart im Rahmen einer größeren Einheit, den Schutz von Minderheiten, die Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips, die Freiheissicherung durch vertikale Gewaltenteilung (historisch zweifelhaft, da z. B. in den USA fast 100 Jahre der Föderalismus die Koexistenz von Staaten mit und ohne Sklaverei ermöglichte, auch die Verankerung von Grundrechten in der Verfassung scheint in den USA eher zentralistisch möglich zu sein) und/oder auf die Schaffung einer zusätzlichen Ebene demokratischer Partizipation und auf Effiziensteigerung (z. B. durch Wettbewerb zwischen den Einheiten). Da Föderalismus eine Struktur zwischen den beiden Extremen unitarischer Zentralstaaten auf der einen Seite und selbständiger Einzelstaaten auf der anderen Seite darstellt, hängt die Begründung letztlich von der Perspektive ab. Eine Föderalisierung ehemals unitarischer Staaten kann etwa auf folgenden Zielen beruhen:

• Machtaufteilung mittels vertikaler Gewaltenteilung

• Integration heterogener Gesellschaften/Umgang mit kultureller Vielfalt (hier auch: Berücksichtigung historischer Traditionen)

Zusammenschlüsse ehemals selbständiger Einzelstaaten können dagegen z. B. folgende Ziele haben:

• Interne Friedenssicherung

• Stärkung nach außen/Ausdehnung von Machtbereichen

• Reduktion von Transaktionskosten (z. B. durch Schaffung politischer Einheiten)

• Schaffung sozialer Ausgleiche zwischen Territorien mit ungleicher Wirtschaftsstruktur

• Politische Regulation und Kontrolle großer wirtschaftlicher Einheiten

• normativ: Subsidiaritätsprinzip

Eine Auflistung politischer Rechtfertigungen des Föderalismus und der Einwände dagegen findet sich in dem oben angegebenen Text von Laufer.

Nachdem im zweiten Teil des Kurses mit den USA und Großbritannien jeweils ein föderalistisches und ein zentralistisches politisches System - allerdings unter anderen Gesichtspunkten - vorgestellt worden sind, sollen jetzt zwei weitere föderalistische Staaten untersucht werden, um Gemeinsamkeiten, Unterschiede, Ursachen und Auswirkungen föderalistischer Strukturen diskutieren zu können. Als erstes Beispiel dient die Schweiz. Die schweizerische Regierungssystem weist eine Reihe von Besonderheiten auf. In der Literatur werden vor allem drei Aspekte betont:

1. Die Verbindung repräsentativer Elemente der Verfassung mit starken direktdemokratischen Einflußmöglichkeiten.
2. Die - z. T. auf der direktdemokratischen Kontrolle beruhende - Konsensorientierung in der Politik in Form einer spezifischen schweizerischen Ausprägung (Konkordanzdemokratie).
3. Die besondere Eigenständigkeit der schweizerischen Kantone und deren starker Einfluß auf die Bundespolitik (Föderalismus).

Während direkte Demokratie und Konkordanz im Mittelpunkt der Betrachtung des schweizerischen Regierungssystems in dem Kurs von Lehner und Widmaier stehen, sollen bei der Präsensveranstaltung vor allem die föderalistischen Elemente des schweizerischen Regierungssystems unter Zugrundelegung von folgendem Text diskutiert werden:

Abromeit, Heidrun, 1992: Der verkappte Einheitsstaat. Opladen: Leske + Budrich, 25-32. (im Reader zu der Veranstaltung enthalten)

Abromeit nutzt das Beispiel des schweizerischen Föderalismus (neben dem Beispiel des US-amerikanischen Föderalismus), um ihre These zu verdeutlichen, daß die Bundesrepublik kein echter Föderalstaat sondern ein 'verkappter Einheitsstaat' sei.
Als ergänzende Grundlage für ein Studium des schweizerischen Regierungssystems wird folgender Text empfohlen. Hier finden Sie auch weitere aktuelle Literaturhinweise. Der Text wird allerdings nicht in der Präsensveranstaltung vorausgesetzt und ist nicht im Reader vorhanden:

Linder, Wolf, 1997: Das politische System der Schweiz, in: Ismayr, Wolfgang (Hrsg.): Die politischen Systeme Westeuropas. Opladen: Leske + Budrich, 445-477.

In der Präsensveranstaltung wird zunächst im Rahmen eines studentischen Referats der schweizerische Föderalismus unter besonderer Betonung seiner historischen Wurzeln dargestellt. Anschließend wird der schweizerische Föderalismus wird mit dem deutschen Föderalismus verglichen. Als Textgrundlage für die Betrachtung des deutschen Föderalismus dient der oben genannte Text von Laufer. Für eine vertiefende Betrachtung des bundesdeutschen Föderalismus werden folgende Texte empfohlen:

Aus Politik und Zeitgeschichte (Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament) B 13 vom 26. März 1999 (mit Beiträgen von Ursula Münch, Wolgang Luthardt, Thomas König und Sabine Kropp/Roland Sturm).

Ellwein, Thomas/Hesse, Joachim, 1992. Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Opladen: Westdeutscher Verlag.

Ismayr, Wolfgang, 1997: Das politische System Deutschlands, in: ders. (Hrsg.): Die politischen Systeme Westeuropas. Opladen: Leske + Budrich, 407-444.

Kilper, Heiderose/Lhotta, Roland, 1996: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland (Grundwissens Politik Band 15 und Kurs der FernUniversität). Opladen: Leske + Budrich, Teil 2, Kapitel 2-5.

Als Grundlage für einen Vergleich des Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz können zunächst schematisch die Kompetenzverteilungen zwischen den jeweiligen Entscheidungsebenen gegenübergestellt werden:

Übersicht: Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen in der Schweiz

Zu beachten ist, daß weder Bund noch Kantone über die "Kompetenzkompetenz" verfügen. Neue Aufgaben einer staatlichen Ebene  können nur direktdemokratisch beschlossen werden.
Wichtig zum Verständnis des schweizerischen Föderalismus ist weiterhin das strikte Trennsystem im Bereich der Finanzen: Die Kantone erheben eigene Einkommens- und Vermögensteuern  Der Bund verfügt dagegen erst seit 1991 über eine dauerhafte verfassungsrechtliche Kompetenz zur Erhebung von Steuern auf Einkommen und Vermögen. Der Anteil der Bundeseinnahmen an den gesamten öffentlichen Einnahmen beträgt nur rund 40 %, die Bundesausgaben machen nur ca. 30 % der öffentlichen Ausgaben aus, der Rest entfällt zu etwa gleichen Teilen auf Kantone und Gemeinden.

Übersicht: Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nach dem deutschen Grundgesetz

Aus: Böhret, Carl/Jann, Werner/Kronenwett, Eva, 1988: Innenpolitik und politische Theorie. Opladen: Westdeutscher Verlag, 81.

Obwohl in der Bundesrepublik eine Generalvermutung für die Zuständigkeit der Länder im Grundgesetz festgelegt ist (Art. 30 GG), sind die eigenen Gesetzgebungskompetenzen der Länder im Vergleich zu den schweizerischen Kantonen oder zu den Einzelstaaten der USA gering.
Zu beachten ist, daß die Bundesländer über den Bundesrat direkt auf die Gesetzgebung des Bundes einwirken können (direkte Vertretung der Landesregierungen mit imperativem Mandat im Gegensatz zum Senatsprinzip des schweizerischen Ständerats).

In dem Seminar sollen die föderalen Strukturen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland auf Grundlage der angegebenen Texte unter folgenden Fragestellungen in Gruppen bearbeitet und anschließend im Plenum besprochen werden:

1. Kann der schweizerische Föderalismus als dualistisch bezeichnet werden?

2. Welche Übereinstimmungen bestehen zwischen dem schweizerischen Ständerat und dem US-amerikanischen Senat?

3. Worin unterscheiden sich die Kompetenzen der schweizerischen Kantone von denen der deutschen Bundesländer?

4. Worin unterscheiden sich Voraussetzungen und Ziele des schweizerischen und des deutschen Föderalismus?

5. Worin unterscheiden sich die bundesdeutsche und die schweizerische Finanzverfassung?

Abschließend bietet sich eine Betrachtung möglicher aktueller Entwicklungen föderalistischer Strukturen an. Welche Faktoren prägen gegenwärtig und möglicherweise in Zukunft die Entwicklung der vertikalen Strukturen der Schweiz und der Bundesrepublik?