Präsenzveranstaltung der FernUniversität Hagen "Vergleichende Politikwissenschaft", 16.-18. April 1999 in Castrop-Rauxel
Teil V: Strukturelle Determinanten staatlichen Handelns am Beispiel der Arbeitsmarktpolitik
Arbeitslosigkeit und Arbeitsmarktpolitik stehen angesichts der gravierenden und anhaltenden Probleme auf den Arbeitsmärkten in Deutschland, Europa und den OECD-Ländern, im Mittelpunkt der öffentlichen Wahrnehmung und des politischen Tagesgeschäfts (es sei denn, die Regierenden schaffen es, mit Kriegen von der Innenpolitik abzulenken). Auch die Wirtschafts- und Sozialwissenschaften beschäftigen sich seit geraumer Zeit mit dem Phänomen Arbeitslosigkeit. Die zentralen Fragen richten sich in erster Linie auf die Determinanten hoher oder niedriger Erwerbstätigkeit und auf Lösungsansätze für arbeitsmarktpolitische Probleme. Dabei wird der Blick in wachsendem Maße auch auf die politische Praxis anderer Länder gerichtet. Ein Grund hierfür liegt in dem Bestreben, aus den Erfahrungen anderer Länder zu lernen. Welche Lösungen suchen andere Länder, welche Erfolge haben sie dabei zu verzeichnen und lassen sich die Modelle auf andere Gesellschaften übertragen? Ein zweiter Grund ist stärker methodischer Natur: Der Vergleich zwischen Ländern hilft, erklärende Variablen zu isolieren und die entscheidenden Bedingungsfaktoren der Arbeitslosigkeit oder erfolgreicher Arbeitsmarktpolitik zu identifizieren. Gegenstand der Betrachtung ist nicht allein die Arbeitsmarktpolitik im engeren Sinn. Darunter wird üblicherweise eine Einwirkung auf die Struktur von Angebot und Nachfrage nach Arbeitsplätzen verstanden, z. B. die Förderung der beruflichen und räumlichen Mobilität von Arbeitern und die Schaffung von Einstiegshilfen für bestimmte Gruppen. Im weiteren Sinn soll hier auch die Beschäftigungspolitik miterfaßt werden. Diese bezeichnet den Versuch der generellen Beeinflussung des Gesamtniveaus der Beschäftigung.
Bis Mitte der siebziger Jahre war die Bundesrepublik relativ erfolgreich bei der Vermeidung und Bekämpfung von Arbeitslosigkeit. Bei der Bewältigung der Folgeprobleme der beiden Ölkrisen Mitte und Ende der siebziger Jahre erwiesen sich dann aber andere Länder - etwa Schweden oder Österreich - als erfolgreicher. Die Suche nach Gründen für den unterschiedlichen beschäftigungspolitischen Erfolg führte damals zur Entwicklung von verschiedenen Erklärungsansätzen, die bereits im vierten Teil der Präsensveranstaltung vorgestellt worden sind. Man machte unterschiedliche parteipolitische Zusammensetzungen der Regierungen, die jeweilige langfristige Machtverteilung zwischen dem Gewerkschafts- und dem Unternehmerlager sowie vor allem strukturelle Probleme bei der Koordination der Fiskal-, Lohn- und Geldpolitik in den weniger erfolgreichen Ländern für die Politikergebnisse verantwortlich. Als Spezialproblem der Bundesrepublik wurde zudem darauf hingewiesen, daß aktive und passive Arbeitsmarktpolitik hier weitgehend aus demselben Beitragstopf der Bundesanstalt für Arbeit finanziert werden. Die würde dazu führen, daß gerade in Krisenzeiten, in denen aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen besonders wichtig sind, für Fortbildungsmaßnahmen, Arbeitsvermittlung u. ä. geringe Mittel zur Verfügung stehen.
Auch heute gehört die Bundesrepublik wieder zu den weniger erfolgreichen Ländern bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit. Dies ist zwar zum großen Teil auf vereinigungsbedingte Kosten zurückzuführen. Die Sitzung beginnt daher mit einer Diskussion über das von der Bertelsmann-Stiftung regelmäßig präsentierte "Internationale Beschäftigungsranking", das Deutschland 1998 lediglich auf dem neunten von 20 Plätzen führt. Im Mittelpunkt soll die Frage stehen
Wie ist das "Beschäftigungsranking" der Bertelmann-Stiftung aus der Perspektive der Vergleichenden Staatstätigkeitsforschung methodisch zu bewerten?
Als kurze Einführung in das Ranking enthält der Reader einen Artikel der Autoren der Studie Jörg Schröder und Urlich van Suntum in der "Zeit" vom 23. April 1998. Folgt man den Ergebnissen des Rankings, dann konnten die Niederlande in den letzten Jahren Deutschland "überholen". Auch in der öffentlichen Diskussion gilt das konsensorientierte "Poldermodell" der Niederlande mit seinen speziellen beschäftigungspolitischen Ergebnissen oft als Vorbild für die deutsche Beschäftigungspolitik. Daher soll versucht werden, auf Grundlage eines studentischen Referats zum "Niederländisches Konsensmodell - Ein Vorbild für die deutsche Arbeitsmarktpolitik?" die Tragweite dieses Modells zu diskutieren. Eine kritische Betrachtung der niederländischen Beschäftigungspolitik findet sich auf der letzten Seite des Readers.
Während in den neunziger Jahren die Niederlande das offizielle Vorbild für die Beschäftigungspolitik einer sozialdemokratisch geführten Bundesregierung sind, nahm in den siebzieger Jahren Schweden weitgehend diese Rolle ein. Trotz wesentlicher Unterschiede sowohl in der Ausgangslage als auch in der politischen Strategie gibt es eine Gemeinsamkeit zwischen beiden Modellen, nämlich die Orientierung auf Konsens zwischen den zentralen wirtschaftspolitischen Akteuren.
Sowohl der sozialdemokratischen Krisenpolitik der siebziger Jahre als auch der Bündnisstrategie der gegenwärtigen Bundesregierung wird vorgeworfen, daß in der Bundesrepublik die politisch-institutionellen Voraussetzungen für eine solche Strategie nicht gegeben seien. Daher ließ sich in den siebziger Jahren der Erfolg Österreichs und Schweden nicht imitieren und auch heute sei es schwer, die Strategien Großbritanniens oder der Niederlande zu übernehmen. Diese Argumentation ist in folgender Übersicht zusammengefaßt:
Übersicht: Politisch-institutionelle Voraussetzungen für konsensorientierte Beschäftigungspolitik im Vergleich (Auswahl)
| D | GB | S | NL | DK | A | ||
| Geringe Schranken gegen Mehrheitsherrschaft Annahme: zentralisierte Mehrheitsherrschaft ist günstig für sozialdemokratische Konsenspolitik |
Mehrheitswahlrecht bzw. zumindest Sperrklausel | 1 | 2 | 0 | 0 | 0-1 | 1 |
| Keine starke zweite Kammer | 0 | 1 | 2 | 1 | 2 | 1 | |
| Zentralismus | 0 | 2 | 2 | 2 | 2 | 1 | |
| Starke Verflechtung Regierung-Parlament | 1-2 | 2 | 1 | 1 | 1 | 1-2 | |
| Keine Zentralbankautonomie | 0 | 2 | 2 | 2 | 2 | 1 | |
| Starker sektoraler Korpora- tismus in der Arbeitsmarkt- und
Wirtschaftspolitik Annahme: starker Korporatismus ist günstig für sozialdemokratische Konsenpolitik |
Hoher gewerkschaftlicher Organisationsgrad | 0 | 1 | 2 | 0 | 2 | 1 |
| Zentralisierte Gewerkschaften | 1-2 | 0 | 1-2 | 1 | 2 | 1-2 | |
| Zentralisierte Arbeitgeberverbände mit hohem Organisationsgrad | 1-2 | 1 | 2 | 1-2 | 2 | 1 | |
| Institutionalisierte Formen der Einbindung der Tarifparteien in die Politik | 0 | 0 | 2 | 2 | 1 | 2 | |
| Starke Konsenskultur | 1 | 0 | 2 | 2 | 1-2 | 2 | |
| Starke Sozialdemokratie | 0-1 | 0-2 | 1 | 0-1 | 1 | 2 | |
| Gesamtbewertung bei gleicher Gewichtung aller Faktoren der zweiten Spalte (Summe der Punkte) | 5,5 | 12 | 13 | 13 | 17 | 18,5 | |
Legende: Zuordnung von Punktwerten zwischen 0 (schlechte Voraussetzungen) bis 2 (gute Voraussetzungen), Maximalwert: 22.
Anmerkungen zur Übersicht: Sowohl die Auswahl der Faktoren als auch die Messung stellen nur eine mögliche Zuordnung dar, die im Einzelfall durchaus strittig ist. Ziel der Indexbildung ist es (1) die politikwissenschaftliche Perspektive zu verdeutlichen, die solchen Faktoren eine Rolle zuweist, (2) zu zeigen, welche Faktoren in welche Richtung wirken können und (3) mögliche Arbeitshypothesen für eine differenziertere Beurteilung der Wirkung dieser Faktoren zu erarbeiten.
Folgt man den Ergebnissen, dann ist zu vermuten, daß in Schweden und Dänemark sowohl das Regierungssystem als auch die Form verbandlicher Interessenvermittlung (Korporatismus), die politische Kultur und (zunmindest in Schweden) auch die Stärke der Sozialdemokratie als günstige politische Voraussetzungen für eine sozialdemokratische Konsenspolitik anzusehen sind. Österreich weist im Bereich des Regierungssystems Durchschnittswerte auf, hat ein hochzentralisiertes und integriertes Verbändesystem (u. a. ‘Paritätische Kommission für Lohn- und Preisfragen’), eine durchschnittlich starke Sozialdemokratie und eine ausgesprochene Konsenskultur. Die Niederlande haben nur geringe Hürden gegen Mehrheitsherrschaft (lediglich das uneingeschränkte Verhältniswahlrecht), einen geringen gewerkschaftlichen Organisationsgrad, aber auf der anderen Seite institutionalisierte Formen der Einbindung der Verbände in die Politik (‘Stiftung für Arbeit’, ‘Sozial-Ökonomischer Rat’), eine extreme Konsenskultur, aber eine relativ schwache Sozialdemokratie. Das britische Regierungssystem weist zwar (hier: günstigerweise) fast keine Schranken gegen Mehrheitsherrschaft auf, das fragmentierte Verbändesystem, die Konfliktkultur und die nur durchschnittliche Stärke der Sozialdemokratie (zumindest in den siebziger Jahren) scheinen hier aber einem Erfolg einer (nachfrageorientierten) Konsensteuerung entgegenzustehen. Die Bundesrepublik Deutschland scheint von allen untersuchten Ländern die schlechtesten Voraussetzungen für eine konsensorientiere Beschäftigungspolitik aufzuweisen: Hier sind die polit-institutionellen Schranken gegen Mehrheitsherrschaft am größten, die Gewerkschaften sind zwar wenig fragmentiert, haben aber auf der anderen Seite einen vergleichsweise niedrigen Organisationsgrad, es herrscht eine eingeschränkte Konsenskultur (für einen Konsens spricht etwa die Verwirklichung des deutschen Mitbestimmungsmodells, dagegen spricht die übliche parteipolitische Lagerbildung), und die Stärke der Sozialdemokratie war in den siebziger Jahren durchschnittlich, seit 1998 etwas verbessert.
Es ist aber zu bedenken, daß der Erfolg der Beschäftigungspolitik auch von anderen Faktoren abhängt: etwa der sozio-ökonomischen Ausgangslage, den Finanzierungsstrukturen der Arbeitsmarktpolitik und der Frage, mit welchen Strategien die politischen Akteure Spielräume nutzen, Restriktionen langfristig abbauen oder strategisch berücksichtigen. Von Bedeutung für den Erfolg einer langfristig angelegten wirtschaftspolitischen Koordination könnte auch die Stabilität der Regierungen sein, die in den Niederlanden vergleichsweise gering ist, während in Österreich noch nie eine Regierung von der Parlamentsmehrheit zum Rücktritt gezwungen worden ist. Außerdem ist die Gewichtung der Faktoren zu beachten (die elf Faktoren wurden bei der Indexbildung gleich gewichtet, was einer inhaltlichen Begründung bedarf).
Literatur zu der Übersicht:
Ismayr, Wolfgang (Hrsg.) 1997: Die politischen Systeme Westeuropas. Opladen: Leske + Budrich.
Kleinfeld, Ralf/Luthardt, Wolfgang (Hrsg.) 1993: Westliche Demokratien und Interessenvermittlung. Marburg: Schüren.
Schmidt, Manfred G. 1993: Theorien in der international vergleichenden Staatstätigkeitsforschung, in: Héritier, Adrienne (Hrsg.): Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung (Politische Vierteljahresschrift Sonderheft 24). Opladen: Westdeutscher Verlag, 371-393.
Die aktuelle Staatstätigkeitsforschung löst sich allerdings immer weiter von einer Überbetonung politisch-institutioneller Faktoren für die Erklärung von Politikergebnissen. Diese neue Perspektive, die Überzeugungen und Wissensbestände politischer Akteure als eigenständige Faktoren politischer Prozesse annimmt, findet sich z. B. in folgendem Text:
Schmid, Josef, 1998: Arbeitsmarktpolitik im Vergleich: Stellenwert, Strukturen und Wandel eines Politikfeldes im Wohlfahrtsstaat, in: Schmid, Josef/Niketta, Reiner (Hrsg.): Wohlfahrtsstaat, Krise und Reform im Vergleich. Marburg: Metropolis, 139-169. (im Reader zu der Veranstaltung enthalten)
Dieser Text soll unter folgenden Fragestellungen diskutiert werden:
Wie erklärte die Vergleichende Staatstätigkeitsforschung in den achtziger Jahren den damaligen größeren Erfolg der schwedischen Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik im Vergleich zur bundesdeutschen Beschäftigungspolitik?
Kann die Ausweitung der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Deutschland nach dem Beitritt der ostdeutschen Länder allein durch den besonderen Problemdruck erklärt werden?
Aus welchen Gründen und unter welchen Bedingungen ist es sinnvoll, Überzeugungen und Wissensbestände politischer Akteure als eigenständige Faktoren zur Erklärung von Politikergebnissen zu berücksichtigen?