Ruhr-Universität Bochum

Ruhr-Universität Bochum 09.01.01

Fakultät für Sozialwissenschaft

Sektion für Politikwissenschaft

WiSe 2000/01

Seminar: Modelle der Politikfeldanalyse

Dozent: Dr. Nils Bandelow

Thema: Problemdruck und situative Rahmenbedingungen – Die Erklärungsproblematik des Katastrophenparadoxes

Referent: Thorsten Wolk

1. Problemdruck und öffentliches Handeln
Ausgangsthese:

Die weitverbreitete Ansicht in der Öffentlichkeit ist die, dass es Aufgabe der Politik sei, bei gesellschaftlichen Problemen umgehend nach Lösungen zu fahnden. Die Medien spielten hierbei eine wichtige Rolle, da sie diese Probleme zum Vorschein bringt, bzw. sowohl die Wahrnehmung der Öffentlichkeit als auch die der Politiker auf sie lenkt.

1.1 Das Katastrophenparadox: Das Verhältnis von Stimulus und Response

Versucht man nun obige These in der Realität nachzuvollziehen, so stellt man folgendes fest:

Beispiel Smogalarm: Betrachtet man die gemessenen Werte der Schwefeldioxidbelastung im Zeitraum von 1965 bis 1987, so stellt sich der oben erwartete Zusammenhang von Problem auf der einen und öffentliches Handeln auf der anderen Seite nicht ein ® So erreichte die durchschnittliche Belastung mit Schwefeldioxid bis Mitte der 70er Jahre durchweg Spitzenwerte, die allerdings folgenlos blieben. Dagegen reagierte man auf die um ca. 1/3 gesunkenen Werte seit den 80er Jahren umso empfindlicher, was die Häufigkeit der ausgelösten Smogalarmfälle belegen. Þ Problemdruck und öffentliches Handeln, bzw. die Lösung erscheint hier gegenläufig.

Beispiel Strahlenschutz: Nach der Explosion des Kernkraftwerkes in Tschernobyl wurde die bislang gültige Strahlenschutzverordnung durch die eigens eingesetzte Expertenkommission aufgrund deren angeblicher Nutzlosigkeit ausgesetzt. Die vormals relativ scharfen Standards wurden daraufhin durch solche, die der nun herrschenden Belastung entsprachen, ersetzt. (Grenzwerte wurden ad hoc um das 33-fache erhöht.) Þ Dem Problem wurde hier mit politischem Nicht-Handeln begegnet, bzw. wurde es nur zum Schein gelöst. Nicht zuletzt die Informationspolitik verschiedener Staaten (ehem. Sowjetunion, Ostblock/DDR, Atombombenversuche in den USA, etc.) zeigen, dass (zunächst unlösbare) Probleme, falls sie überhaupt wahrgenommen werden, verschwiegen werden.

Beispiel Raucherpolitik: Zu den massivsten Maßnahmen zum Schutze der Nichtraucher, bzw. der Eindämmung des Rauchens kam es erst, als deren Anteil an der Gesamtbevölkerung rückläufig war: So sank die Zahl der männlichen Raucher seit 1950 von ca. 88% auf 38% zu Beginn der 90er Jahre. Im gleichen Zeitraum stieg der Anteil der Frauen seit 1950 von ca. 21% auf 1973 auf 30%, wobei sich ihre Zahl zu Beginn der 90er Jahre auf 28% verringerte. Þ Ähnlich wie beim Beispiel "Smogalarm" ist eine Gegenläufigkeit von wahrgenommenen Problemdruck und eingetretenem öffentlichen Handeln zu verzeichnen.

Zwischenfazit: Es ist eine Gegenläufigkeit von zivilisatorischer Risikoproduktion und deren politischer Wahrnehmung festzustellen. Das Katastrophenparadox bezeichnet den Umstand des Gegensatzes von politischen, öffentlichen Handeln/Wahrnehmung auf der einen und der tatsächlichen Notwendigkeit, bzw. des realen Problemdrucks auf der anderen Seite. Þ Stimulus und Response erscheinen voneinander entkoppelt; Problemdruck führt demnach nicht automatisch zu öffentlichem Handeln.

2. Erklärungsversuche des Katastrophenparadoxes mit Hilfe klassischer Policytheorien

2.1 Allgemeine Ansätze

Funktionalistischer Erklärungsansatz: Nach funktionalistischem Politikverständnis dient Politik, bzw. öffentliches Handeln der Erfüllung des Gemeinwohls. Notwendige Aufgaben, bzw. Notwendigkeiten schaffen sich ihre eigenen politischen Strukturen, Handlungs- und Kommunikationsmuster ("systemische Handlungsnotwendigkeit") Damit korreliert öffentliches Handeln mit dem wahrgenommenen Problemdruck, da es den sozialen Funktionsanforderungen entspricht; die Politik (Response) kann nur Antwort auf unmittelbare Probleme sein (Stimulus).Þ Das Katastrophenparadox lässt sich daher nicht in diesem Denkansatz verorten, da es ja gerade von der Gegenläufigkeit von Stimulus und Response ausgeht. Hinzu kommt, dass das Katastrophenparadox von funktionalistischer Seite überhaupt gar nicht erst wahrgenommen wird, da es außerhalb des Erwartungshorizontes liegt. Zeitliche Verzögerungen, z.B. time lags, widerlegen das Katastrophenparadox nicht, da die Kenntnis über die Risiken zumeist bereits bei deren Entstehung vorlagen.

Strukturalistischer Erklärungsansatz: Aus strukturalistischer Sicht wird öffentliches Handeln als Wirkungsfolge, also kausal, interpretiert. Im Gegensatz zum funktionalistischen Ansatz werden soziale Probleme nicht als Ausgangspunkt von Politik, sondern als Folge bestehender oder sich verändernder gesellschaftlicher und politischer Strukturen angesehen. Aufgrund dessen, dass zivilisatorische Probleme häufig strukturell bedingt sind, geraten Strukturanalysten auch häufig zu Bedingungsanalysen jener Probleme. Dies setzt jedoch wiederum das bloße Vorhandensein solcher Strukturen voraus, welche die Wahrnehmung der Probleme erst ermöglichen.Þ Aktuelle Struktur- und Entwicklungstheorien (Luhmanns "Autopoiesis", Becks "Risikogesellschaft") sind ebenfalls nicht in der Lage, das Katastrophenparadox innerhalb ihrer Paradigma einzuordnen. Ihnen ist gemein, dass Problemproduktion und –Wahrnehmung gleichgesetzt werden, wobei beim Katastrophenparadox ja gerade die Risikoentstehung und dessen Wahrnehmung auseinander klaffen. Ausnahme: Theorie der kognitiven Dissonanz.

Situative Erklärungsansätze: Hierbei lässt sich öffentliches Handeln weder auf situationsübergreifenden Systemfunktionen noch auf Strukturen zurückführen, sondern einzig und allein auf die Variabelenkonstellation in einer bestimmten zeitlich und räumlich abgegrenzten Situation, was situative Analysen zwar sehr detailliert und reich an Daten macht, allerdings die Übertragbarkeit auf andere Fälle erheblich einschränkt. Zu diesem Ansatz zählen beispielsweise rational choice, die "garbage can" Theorie und allgemein situative Interessenanalysen. Öffentliches Handeln im Sinne des rational choice knüpft hier an die Optionen der Verantwortlichen an. So muss sich der Verantwortliche (Fachmann, Parlamentarier, Beamter, etc.) über die Signalwirkung seiner Entscheidung im Klaren sein (Panik vs. Sicherheitsgefühl), Folgekosten (Transaktions-/Umstellungskosten) etc. Hinzu kommen die vorgegebenen funktionalen und strukturelle Vorgaben. Beispiel:

Bevölkerung sehr umweltbewusst, Alarm wird als Signal von Sicherheit aufgefasst, obwohl Schutzwirkung fraglich, Kosten sind moderat ® Verantwortlicher löst Alarm aus.

Bevölkerung weniger umweltbewusst, Alarm ruft evt. Panikreaktionen hervor, Kosten hoch, da Urlaubszeit ® Verantwortlicher unterlässt Alarmausrufung. (Bevölkerung kennt Belastung nicht!)

Das Katastrophenparadox lässt sich somit aus der Sicht der Akteure erklären, welche rational nach Kosten/Nutzen Kalkülen im Rahmen ihres Spielraumes handeln. Siehe auch: "garbage can".

2.2 Die mögliche Logik hinter dem Paradox: Die Theorie der "kognitiven Dissonanz"

Kognitive Dissonanz: Die Prämisse dieses Ansatzes lautet, dass der Wahrnehmende unter allen Umständen versucht, zu einem in sich stimmigen Weltbild, bzw. einer Wirklichkeitssicht zu gelangen. Wird der Betreffende mit einem Sachverhalt konfrontiert, welcher der eigenen Wahrnehmung massiv widerspricht, wird er im Sinne der Theorie versuchen, diese Differenz mithilfe verschiedener Mechanismen zu verarbeiten; d.h. aus kognitiver Dissonanz kognitive Konsonanz zu machen:

Möglichkeit 1: Er versucht, die gegensätzliche Wirklichkeitswahrnehmung zu widerlegen, indem er deren faktische oder auch nur vermeintliche Falschheit widerlegt. (Gegenbeweis)

Möglichkeit 2: Er korrigiert die eigene Wahrnehmung zugunsten der gegensätzlichen. (Anpassung)

Möglichkeit 3: Er ignoriert, bzw. unterdrückt die gegebene Wirklichkeitssicht. (Nichtwahrnehmung.)

Möglichkeit 4: Er verändert die Bedingungen, welche zu der speziellen Wirklichkeitssicht führen. (Pragmatismus)

Je nach Wahrnehmungsform und –Verarbeitung der jeweils gegebenen Realität können Entscheidungen anders ausfallen und bisweilen sogar irrational erscheinen.Þ Insbesondere dann, wenn die psychische Stabilität des Betreffenden an diese spezielle Weltsicht gekoppelt ist, so z.B. beim Glauben an Gott. Diese muss man daher berücksichtigen, will man die Rationalität der Entscheidung nachvollziehen.

Erklärungsversuch des Katastrophenparadoxes: Nach diesem Ansatz hängt die Lösungsfähigkeit des Problems von dessen Wahrnehmungsfähigkeit ab: "Wird eine reelle Chance gesehen, das Problem zu bewältigen, so kann es wahrgenommen werden; erscheint es auf absehbare Zeit nicht bewältigbar, kommt es zu charakteristischen Wahrnehmungsbeschränkungen wie Wirklichkeitsverdrängung, Informationsunterdrückung und Scheinhandeln." (Prittwitz, 1993, S. 339) Þ Demnach thematisieren Systeme einzig die Probleme, welche sie auch bewältigen können.

Ist man nicht in der Lage, eine Gefahr (plötzlicher Belastungsanstieg; strukturell langfristig bedingt) in angemessener Weise teilweise oder gar vollständig aus dem Weg zu räumen, wird das Problem daraufhin auch nicht wahrgenommen, woraufhin adäquate Maßnahmen ausbleiben. Sollte die zivilisatorische Belastung bei gleichzeitiger Steigerung, aber auch Stagnation der Handlungskapazitäten sinken, so ist von einer erhöhten Fähigkeit zur politischen Wahrnehmung und damit auch Handlungsfähigkeit auszugehen. Somit lässt sich die Entkoppelung von Stimulus und Response am Beispiel des Smogalarmes erklären.

2.3 Das garbage can – Theorem

Die Theorie stammt aus der Organisationsforschung (Cohen/March/Olson) und beschäftigt sich mit den Entscheidungsprozessen innerhalb sog. "organisierter Anarchien", wie z.B. Universitäten. Diese kennzeichnen sich durch eine Fülle von Präferenzen ihrer Mitglieder, welche ihrerseits wiederum nur ihren eigenen Funktionsbereich im Blickfeld haben und für sich genommen nur wenig über den Gesamtzusammenhang der Organisation wissen. Die Mitglieder partizipieren unterschiedlich an Prozessen, wodurch der Zeit- und Arbeitsaufwand einzelner Projekte unterschiedlich ausfällt.

Kennzeichnend für den Organisationstypus sind vier voneinander unabhängige, dynamische "Ströme", welche sie durchziehen:

Probleme

Lösungen

Teilnehmer

Wahlmöglichkeiten

Entgegengesetzt den Erwartungen vollzieht sich die Entscheidungsfindung nicht als rationale Suche nach Lösungen vor dem Hintergrund gegebener Probleme/Aufgaben/Präferenzen, welche ihrerseits linear angeordnet ist. Stattdessen existieren voneinander unabhängig Wahlmöglichkeiten, die nach Problemen Ausschau halten, Themen, welche nach Entscheidungssituationen Ausschau halten und Entscheidungsträgern die nach Arbeit Ausschau halten, etc.

All dies sammelt sich als Inhalt der "Mülltonne", wo sie ihrer Aktivierung harren. Im konkreten Fall kommt es nur dann zu einer Entscheidung, wenn sich alle vier Ströme kurzzeitig bündeln, d.h. sie zueinander kompatibel sind. Gelingt die Zusammenführung der Ströme zu einer konkreten Wahlmöglichkeit nicht, so ruht der Inhalt weiter in der "Mülltonne". Þ Bezogen auf das Katastrophenparadox könnte man demnach so argumentieren, dass sich die entscheidenden Ströme erst zu einem bestimmten, späten Zeitpunkt gekreuzt haben.

Agenda setting: Beispiel US-Regierung als "organisierte Anarchie": Unterschieden wird hier zwischen der "governmental agenda", die Liste aller Themen/Probleme, welche die Aufmerksamkeit der Regierung gewonnen haben und die "dicision agenda", in welcher die zur Entscheidung stehende Themen aufgeführt sind. Nach Kingdon ist die Politikformulierung ein System, welches durch seine Teilnehmer und Prozesse konstituiert wird. Zu den Teilnehmern zählen sowohl Akteure innerhalb der Regierung (Präsident, Staatssekretäre, Kongressmitglieder, etc.) als auch Akteure außerhalb dieser (Medien, politische Parteien, Wissenschaftler, Analytiker von Interessengruppen, etc.) Analog zu dem originalen "garbage can" Modell existieren hier nun der Politik-, der Policy- und der Politicsstrom, die ebenfalls dynamisch und unabhängig sind:

Problemstrom: Er besteht aus sozialen, politischen und ökonomischen Indikatoren, Ereignissen (Unfälle, Krisen) und Rückmeldungen über misslungene Implementierungen. Hierzu müssen Probleme auch als solche wahrgenommen werden und Handlungsbedarf wecken.

Policystrom: Gleicht einer "Ursuppe", in welcher Gesetzesvorlagen, Reden oder Entwürfe treiben, sich mit anderen verbinden und im Laufe der Zeit zu konkreten Vorschlägen heranreifen. Erfüllen sie dann auch noch eine Reihe von Kriterien (Finanzierbarkeit, Umsetzbarkeit, etc.) werden sie selektiert und erlangen Bedeutung.

Politicsstrom: Er ist das Resultat aus Schwankungen der nationalen Stimmung, der Wahlergebnisse, Verwaltung, ideologischen sowie die parteipolitischen Veränderungen im Kongress und der Lobbyaktivität der Interessensgruppen.

Ergibt sich nun eine Gelegenheit zur Durchsetzung bestimmter Inhalte, sich also ein sog. "Policy-Window" öffnet, kommt es zu einer Kopplung der drei Ströme. Das Problem wird daraufhin wahrgenommen und gelangt auf die Agenda, womit sich die Chance für den Eintritt öffentlichen Handelns ergibt.

3. Situative Bedingungen

Sabatier unterscheidet vier relevante externe (System-) Ereignisse, welche sich der Kontrolle der Akteure entziehen und öffentliches Handeln beeinflussen können:

Wandel in den sozioökonomischen Bedingungen

Wandel in der öffentlichen Meinung (Unterscheidet sich die Medienwahrnehmung von der in der Politik?)

Wandel in der regierenden Koalition (Kapazitätsproblematik)

Policy-Entscheidungen und –Auswirkungen aus anderen Subsystemen

Literatur:

Czada, Roland/Czada, Heidi, Friedrich (1990): "Aids als politisches Konfliktfeld und Verwaltungsproblem." In: Rosenbrock, Rolf/Salmen, Andreas (Hg.): Aids-Prävention. Berlin.

Görlitz, Axel/Burth, Hans-Peter (1998): Politische Steuerung. Ein Studienbuch. 2. überarbeitete und erweiterte Auflage. Opladen.

Prittwitz, Volker von (1994): Politikanalyse. Opladen.

Prittwitz, Volker von (1993): "Katastrophenparadox und Handlungskapazität. Theoretische Orientierungen der Politikanalyse." In: Héritier, Adrienne (Hg): Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung. Politische Vierteljahresschrift. Sonderheft 24/1993. Opladen.

Ruß-Mohl, Stephan (1993): "Konjunkturen und Zyklizität in der Politik: Themenkarrieren, Medienaufmerksamkeits-Zyklen und "lange Wellen". In: Héritier, Adrienne (Hg): Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung. Politische Vierteljahresschrift. Sonderheft 24/1993. Opladen.

Sabatier, Paul A. (1993): "Advocacy-Koalitionen, Policy-Wandel und Policy-Lernen: Eine Alternative zur Phasenheuristik." In: Héritier, Adrienne (Hg): Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung. Politische Vierteljahresschrift. Sonderheft 24/1993. Opladen.